【学术笔谈】袁奇峰 | 战略引领、设计先导、刚性管控、弹性实施

编者按

根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）

袁奇峰（中国城市规划学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授）

战略引领、设计先导、刚性管控、弹性实施

改革开放以来，我国从计划经济向社会主义市场经济转型，在摆脱贫困，追求发展效率的背景下，“行政分权+GDP 锦标赛”的做法激发了市、县经济建设的积极性，在土地财政的导向下，地方政府更加关注“自然资源开发”。

但是过于强调国土空间资源的经济属性，必然会危及自然生态系统的安全和农业资源的保护。在经济发展取得巨大成就的今天，生态保护和环境问题开始成为重要议题。2018 年开始建立的“国土空间规划体系”本质上是可持续发展观在国土空间领域的落实。

就像山水林田草是一个完整的系统，区域开发、城乡发展也有自身的规律。新的“国土空间规划体系”显然不能一味强调“自然资源保护”，也不能放任地方政府过于强调“自然资源开发”，必须要通过优化“自然资源配置”，提高利用效率来保护地方推动经济社会发展的积极性，最有效地开发经济资源，也要最大规模地保护自然资源。

一、战略引领求共识

国土空间规划面临着若干相互冲突的价值取向，需要统筹人与自然、城市和乡村、城市不同系统，以及政府和市场、中央和地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系，建立国土空间使用的共识需要高超的智慧。

2000年发端于广州市的“城市总体发展概念（战略） 规划”可能是新千年以来总体规划编制最具革命性的探索，这个规划的重点是城市生态系统化、空间结构优化和交通体系现代化，虽然其成果是粗线条的，但却成功通过技术咨询和公开的讨论形成了城市发展战略共识。

国土空间规划体系是否科学，关键看其能否遵循自然生态、农业发展和城乡发展的规律；能否服务于国家和城市发展战略；能否帮助政府规避发展风险，拥抱不确定性；能否在发展和保护之间保持刚性与弹性的平衡。现实中，规划又是一系列城市增值行动的选择，是公共财政投入的指南，因此国土空间规划必须帮助地方政府做正确的事，并顺应规律把对的事做好，最终形成空间使用共识，切实推动高质量发展。

二、设计先导定目标

要提高自然资源利用效率，就需要运用城市设计来提高国土空间规划的精度，通过沙盘模拟来平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准、明确城市发展的目标。

总体城市设计可以落实山水人文格局，探索城市与自然、中心与边缘、不同功能区域以及城乡之间的空间关系。作为人为事物的农业产业空间、城市空间和作为人类环境的生态系统是有功能的，功能的实现需要结构的支撑，而结构就是国土空间资源的合理配置。

而片区城市设计则是确定公共空间、公共设施布局，确保城市品质的关键性工具。尤其在新增国土空间资源有限的前提下，通过优化结构提高存量国土空间资源使用效率，通过城市设计保障空间品质是应有之义。

三、刚性管控保公益

国土空间规划是由政府制定，以空间和土地资源为对象，协调和处理社会中不同利益群体在空间和土地资源上的利益诉求，保障公共利益；由国家强制力保证实施，反映了政府对土地和空间资源的权威性的价值分配，是地方政府中具有典型意义的公共政策，并作用于城市中与空间相关的公共领域。

要提倡政府理性，发挥政府在公共产品配置中的主导地位，保护农田和生态空间，调控社会群体间不断扩大的经济差异，在市场失效时主动出手，维系社会的和谐。

国家和省级层面确定的耕地保护量、生态保护线、文物保护区、区域性基础设施和环境保护要求应该是刚性的。市县级国土空间规划在落实上层次规划确定的相关责任时，必须遵循生态系统、农业发展、区域开发、城乡建设的规律，创造性地构筑合乎当地实际情况的国土空间系统，必须把公共服务、历史文化保护的责任落到实处，以保障可持续发展。

四、弹性实施求活力

要善用市场理性，发挥其在资源配置中的主导作用，避免政府失效。面对不确定的未来，没有必要过分强调“底线”之外的规划管理“刚性”，任何规划都只能看清楚有限时间内的趋势。地区长远发展面临社会、经济、生态的不确定性，必须保持一个有弹性的国土空间规划体系。

必须要打破一管就死，一放就乱的“治乱循环”，在强化底线刚性控制的前提下，应该增加规划管理制度的弹性，在规划编制、决策、管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡，以适应社会经济系统的持续演化。要善于利用科学、民主两只手，把科学可以解决的问题解决好；把科学难以解决的问题交还给民主决策体系，通过法定程序去解决。

在政府和市场之间，政府不能既做“运动员”又做“裁判员”的角色，应实现“决策”与“执行”的分离，实现治理体系的现代化。而规划委员会不但可以在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构，还可以把地方知识带进决策过程，有利于实现行政管控向地方治理的过渡。

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本文为《城市规划学刊》原创文章 

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